El poeta Joan Maragall

Antecedentes históricos

La problemática catalana reaparece siempre con las situaciones de crisis desde que en 1640 Cataluña y Portugal se levantaron contra la Corona española como consecuencia de la grave crisis económica, política y social del Imperio, dando lugar a la llamada guerra de Secesión catalana.

Cuando unos años después, en enero de 1701, el rey Borbón Felipe V, estaba a punto de llegar a Madrid para ocupar el trono, lo primero que hizo fue anunciar la celebración de Cortes en Cataluña y que juraría sus Constituciones, atendiendo al consejo de su abuelo el rey de Francia Luis XIV de que procedía “hacer ver a aquellos pueblos de naturaleza inquieta y celosos de sus privilegios que no tenía intención de suprimirlos”. Juró las Constituciones catalanas en octubre de 1701 reconociendo que “en Cataluña quien hace las leyes es el rey con la corte» y que «en las Cortes se disponen justísimas leyes con las cuales se asegura la justicia de los reyes y la obediencia de los vasallos”.

A pesar de ello, en 1705, en plena Guerra de Sucesión española, Cataluña, como el resto de la Corona de Aragón, reconoció como Rey al Archiduque Carlos, apoyando a las tropas austriacas, holandesas e inglesas. Tras la capitulación de Barcelona en 1714, el rey Felipe V abolió las instituciones catalanas y promulgó el Decreto de Nueva Planta de enero de 1716, creando nuevas instituciones.

Durante la segunda mitad del siglo XVIII la positiva penetración mercantil catalana, especialmente de tejidos, papelería y metalurgia férrica, en el interior peninsular y su integración plena en el comercio colonial americano, dejó en un segundo plano las reivindicaciones políticas.

A partir de la “Oda a la patria” de Aribau en 1833, el cultivo de la lengua catalana fue el elemento reivindicativo más estable del catalanismo, renovado con los Juegos Florales que cada año, desde 1859, traían el fragor de la poesía catalana, que alcanzó su máximo esplendor con el poeta Verdaguer, que fue definido por el también poeta Maragall como “el Maestro de todos nosotros…el poeta que creó nuestra lengua”.

En el ámbito político 1892 traerá las Bases de Manresa, con el objetivo de la restitución del autogobierno catalán, destacando el secretario de la asamblea que las redactó, Prat de la Riba, impulsor de la participación en el sistema político de la Reatauración y defensor del concepto de Cataluña como unidad natural frente al carácter artificial del Estado español.

Con el sentimiento del desastre de 1898, el poeta Joan Maragall alumbrará su “Oda a España” en catalán:
“Escolta, Espanya, – la veu d’un fill
que et parla en llengua – no castellana:
parlo en la llengua – que m’ha donat
la terra aspra:
en’questa llengua – pocs t’han parlat;
en l’altra, massa. 

(Escucha, España, – la voz de un hijo
Que te habla en lengua – no castellana:
Hablo en la lengua – que me ha dado
La tierra áspera:
En esta lengua pocos te han hablado,
Con la otra, demasiados).

…

On ets, Espanya? – no et veig enlloc.
No sents la meva veu atronadora?
No entens aquesta llengua – que et parla entre perills?
Has desaprès d’entendre an els teus fills?
Adéu, Espanya! .

(¿Dónde estas, España? – no te veo en ningún sitio.
¿No oyes mi voz tronadora?
¿No entiendes esta lengua –  que te habla entre peligros?
¿Has desaprendido a no entender a tus hijos?
¡Adiós, España!”).

Tras el 98 los movimientos catalanistas tomaron auge, especialmente entre las clases medias, primeras perceptoras de un Estado central moribundo; la operación se hizo nucleando el nacionalismo catalán conservador en torno al Centre Nacional Catalá, capitaneado por Francesc Cambó. Al año siguiente el Gobierno Silvela-Polavieja incorporó al Ministro catalán conservador Durán y Bas; era la época de la primacía del regionalismo conservador de la Unió Regionalista, que en 1901 pasó a denominarse Lliga Regionalista.

Un año crucial fue 1906 pues supuso dejar a un lado las diferencias entre la derecha y la izquierda catalanista mediante su integración en “Solidaridad Catalana”; en las elecciones generales de 1907 obtuvo 41 de los 44 escaños que correspondían a Cataluña pero se disolvió después de la Semana Trágica  de 1909 por la imposibilidad de integrar intereses tan opuestos. Esta concentración de fuerzas parece que quiere ser imitada en las elecciones del 27 de septiembre próximo por Convergencia y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) con “Junts per al Sí”.

Ortega y Gasset en su célebre conferencia en el Ateneo de Madrid de octubre de 1909, sobre los “Problemas nacionales y la juventud”, afirmaba que “a decir verdad, nada de lo ocurrido en estos meses crueles ha debido sorprendernos. ¿Por ventura lo necesitábamos para averiguar que España no existe como nación?. Es que alguien llama nación a una línea geográfica dentro de la cual van y vienen los fantasmas de unos hombres sobre los cadáveres de unos campos, bajo la tutela pomposa del espectro de un Estado?. … cuando se nace en un país donde nada está bien, la sensibilidad se embota”. Años más tarde, en 1932, Ortega y Gasset afirmará que “el problema catalán no se puede resolver, sólo se puede conllevar; es un problema perpetuo y lo seguirá siendo mientras España subsista”.

Entre 1918 y 1919 se presentó en las Cortes de Alfonso XIII un proyecto de Estatuto que no se llegó a discutir. Posteriormente, el Pacto de San Sebastián de 1930, firmado por republicanos, catalanistas y socialistas, acordó dar respuesta a las reivindicaciones nacionalistas catalanas. Las elecciones municipales de abril de 1931 supusieron que la conservadora Lliga Regionalista —o Lliga Catalana— perdiera la hegemonía a favor de Esquerra Republicana, cuyo líder Francesc Maciá proclamó en Barcelona, el 14 de abril, la “República Catalana”.

Tras negociar con el gobierno provisional, Macià aceptó el restablecimiento de la Generalidad de Cataluña, cuya presidencia ostentaría él mismo, y que las futuras Cortes Constituyentes aprobaran un Estatuto de Autonomía. El Estatuto de autonomía de Cataluña de 1932, conocido como Estatuto de Nuria, fue aprobado durante el primer bienio de la Segunda República española y permitía tener un gobierno y un parlamento propios con determinadas competencias.

El Estatuto de Nuria encajaba mejor en un modelo federal de Estado y planteaba dudas sobre si su ámbito competencial chocaba con la Constitución de la República donde el “Estado integral” parecía acercarse más a una concepción unitaria que federal. Al presentar el proyecto los representantes catalanes argumentaron que en el Pacto de San Sebastián  se reconoció el «derecho de autodeterminación».

Las tensiones con el catalanismo radical se constataron incluso en el bando republicano durante la guerra civil; como muestra de ello basten estas palabras de Azaña en su Diario: “Ayer tarde me trajeron una carta de Companys, … La carta es un síntoma. Repetidamente le he dicho al Presidente del Consejo y al Gobierno en pleno que las gentes de la Generalidad, mal avenida con su fracaso, con la impopularidad resultante y con el rescate de servicios, tratarían de mover un conflicto (secuestro de Nin), en cuanto hallasen pretexto para hablar de la catalanidad ofendida, o de las libertades holladas, etc. etc., y una ocasión propicia. En suma, que se apresurarían a ponerse la venda y a presentarse ante la opinión catalana como defensores de la terra. Había que prevenirse y gobernar con mucho tacto pero sin dejarse ganar la mano…”.

El Presidente Azaña

La situación “jurídica” actual

Hubo que esperar a que terminara la dictadura franquista para que Cataluña volviera a tener un Estatuto de Autonomía. Será el Estatuto de 1979, conocido como “de Sau” por el lugarr donde se elaboró, que se mantuvo vigente hasta la aprobación, en 2006, del actual. El nuevo Estatuto de 2006 tuvo su punto crítico en la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 (STC 31/2010), que declaró varios de sus artículos inconstitucionales, y dio alas a los partidarios del “derecho de todo pueblo hacia la autodeterminación«, en su mayoría independentistas.

La polémica, a su vez, permitió dejar en un segundo plano la impopularidad de los recortes sociales en Cataluña. A esta maniobra de distracción contribuyó el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, del Gobierno catalán, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, que fue suspendido desde el mismo día de su impugnación y posteriormente declarado inconstitucional y nulo por sentencia del Tribunal Constitucional (STC 32/2015).

En la sucesión de Quebec el Alto Tribunal de Canadá precisó que la separación exigía una mayoría clara y una pregunta explícita y suficientemente debatida. Sin ese previo debate, sin una formalización jurídica de la convocatoria o del procedimiento y con unas “simples” preguntas, “¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?” y “¿Quiere que este Estado sea independiente?”, el Gobierno de la Generalitat Catalana abrió, el 9 de noviembre de 2014, un proceso de participación ciudadana sobre el futuro político de su Comunidad. El Gobierno español recurrió al Tribunal Constitucional pero cuando se pronunció éste, en la STC 138/2015, ya estaba realizada la consulta, la cual se mantuvo en los mismos términos en que fue convocada.

No hace falta ser jurista para percatarse de que cuando un Estado se ha dotado de una Norma de normas, de una Constitución, la revisión de esta Norma superior “al y del” Ordenamiento Jurídico debe partir de sus propios mecanismos. Estos mecanismos de revisión constitucional siempre tienen como piedra angular la identidad del titular único de la soberanía. En la Constitución española (C.E.), como ese titular único es el pueblo español no cabe que un órgano del Estado ignore la voluntad del mismo, dicho de otro modo se quebraría el fundamento del poder constituyente: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado” (artículo 1.1 C.E.).

Cuando el artículo 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) establece que “Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”, delimita un ámbito competencial únicamente en relación con las consultas populares no referendarias. A su vez, la  STC 31/2015, FJ 6, declaró que, si bien el alcance del art. 122 EAC fue circunscrito a las consultas no referendarias, “en todo caso, el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para regular las consultas no referendarias está sujeto a determinados límites”,

Es evidente que queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre cuestiones del proceso constituyente ya sustraídas a los poderes constituidos, ni que puedan desbordar el ámbito de las competencias autonómicas y locales, pues no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado (STC 31/2010, FJ 69), tal y como dispone, a su vez, el propio art. 122 EAC.

En tal sentido, la STC 138/2015 subrayó que “el respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político’ (STC 103/2008, FJ 4). Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma…”.

Las dos preguntas de la consulta plantearon una cuestión que afectaba de forma precisa al fundamento mismo del orden constitucional y, por tanto, incidieron sobre cuestiones ya resueltas con el proceso constituyente y, por ello, sustraídas a la decisión de los poderes constituidos, preteriendo las consecuencias que derivan de los arts. 1.2, 2 y 168 CE, pues como afirmó la STC 42/2014, FJ 3 “los ciudadanos de Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como ‘la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento’ (STC 12/2008, FJ 10)”.

En consecuencia, la STC 138/2015 declaró que “las actuaciones de la Generalitat de Cataluña preparatorias o vinculadas con la consulta convocada para el 9 de noviembre de 2014 son inconstitucionales en su totalidad, en cuanto viciadas de incompetencia, por no corresponder a la Comunidad Autónoma la convocatoria de consultas que versan sobre cuestiones que afectan al orden constituido y al fundamento mismo del orden constitucional”. Como las actuaciones impugnadas eran actuaciones materiales que ya habían agotado sus efectos, el Tribunal consideró que la pretensión del Gobierno fue satisfecha mediante esta declaración de infracción competencial.

Ahora bien, hubiera sido preferible haber resuelto todas estas cuestiones mediante la negociación política pues el Tribunal Constitucional precisa jurídicamente, no políticamente, el Título Octavo de la Constitución, con lo que las desavenencias políticas pueden permanecer o incluso agravarse después de sus resoluciones. En efecto, no debe someterse a esta clave de bóveda del sistema a un peso político que, a la postre, pueda provocar en el edificio constitucional del Estado de Derecho preocupantes grietas.

Posibles consecuencias

Al principio de la legislatura, Convergencia y ERC consiguieron una declaración de soberanía en el Parlament que fue después declarada inconstitucional. A ello se unió la creación del Consejo para la Transacción Nacional, es decir, para la constitución de un futuro Estado catalán independiente. De esta forma se conseguía también dejar en un segundo plano los problemas derivados de la crisis económica y, especialmente, los recortes sociales que siguiendo una lógica neoliberal han sido implantados por el Gobierno de CíU y que no han sido rechazados por sus socios de ERC a pesar de su supuesta ideología de izquierdas. La coalición electoral “Juntos por el Sí” permite, además, a Convergencia evitar un más que previsible descalabro electoral y beneficiarse de la ventaja que la Ley d´Hont da a la lista más votada.

Es, en definitiva, una política de escapismo de los problemas reales de los catalanes la impulsada por el Gobierno catalán, que alcanza el esperpento en las declaraciones que fijan en 68 diputados -mayoría absoluta- la cifra suficiente para el independentismo, reafirmando así, sin ponerlo por escrito, el carácter «plebiscitario» de las elecciones del 27-S para renovar el Parlamento catalán. Ahora bien, si esta “astracanada” se convierte en una “declaración de independencia” podrían producirse efectos poco deseables.

La Constitución española contiene en su artículo 153 C.E. los instrumentos más comunes de control de las instituciones del Estado sobre las Comunidades Autónomas pero los complementa con un mecanismo de control excepcional y coercitivo en el artículo 155 C.E.; este “dispositivo” es para situaciones extremas de incumplimiento por las Comunidades Autónomas de obligaciones impuestas por la Constitución o las leyes o en actuaciones de las mismas que atenten gravemente al interés general de España. Es, en síntesis, la «coerción federal» (Bundeszwang), prevista en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en la que se inspira casi literalmente, o en los artículos 100 de la Constitución austriaca y 126 de la Constitución italiana.

Como se ha expuesto, las elecciones del 27 de septiembre se convocan como si fueran un plebiscito soberanista sustitutivo del fracasado referéndum, pero sin ponerlo por escrito en el Decreto de convocatoria en orden a evitar una posible impugnación. Pero la pregunta es: ¿ante un escenario de “declaración de independencia” por la futura Generalitat podrían aplicarse el artículo 155 C.E. y otros preceptos punitivos de nuestro ordenamiento jurídico?.

Con el artículo 155 C.E. se pueden adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones incumplidas por medio de instrucciones de obligada observancia para los órganos de las Comunidades Autónomas, a su vez coercibles por los órganos centrales en caso de resultar desatendidas. Únicamente es necesario el previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, coherente con su naturaleza subsidiaria respecto del control ordinario del referido artículo 153 CE, y su aprobación por mayoría absoluta del Senado. No obstante, por su carácter excepcional nunca ha sido necesario aplicarlo.

Junto a este precepto constitucional deben tenerse en cuenta algunos artículos del Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre) como, por ejemplo, el 506 que castiga a “la autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución, …”.

O el delito de rebelión tipificado en el artículo 472 que dispone que “son reos del delito de rebelión los que se alzaren violenta y públicamente para cualquiera de los fines siguientes: 5.º Declarar la independencia de una parte del territorio nacional”.

El delito de rebelión exige un alzamiento violento por lo que no parece que vaya a haber motivos para su aplicación; sin embargo, pueden existir dudas sobre si una declaración formal de independencia que adopte forma de “disposición general” podría integrar el tipo del referido artículo 506 que sanciona la usurpación de atribuciones.

Hacia la reforma constitucional

La “res pública”, en su dimensión favorecedora de la capacidad constructiva de una sociedad, debe fundarse en la premisa de que en una sociedad de democracia avanzada los cauces de diálogo y negociación deben ser más que suficientes para superar cualquier situación, prevaleciendo sobre conductas “hobbesianas”; la problemática que se dirime en Cataluña exige un diálogo que evite unilaterales declaraciones de independencia, cortafuegos como el 155 o la aplicación del Código Penal, que terminan por romper el tejido social e institucional, esto es, provocan la destrucción recíproca de las fuerzas sociales y el desprestigio de las instituciones.

Una vez que el aspecto jurídico ha quedado perfectamente trazado por el Tribunal Constitucional, debemos concienciarnos de que estamos ante una cuestión esencialmente política que exige una respuesta de esta naturaleza. Como decía Tomás y Valiente en La Vanguardia, el 2 de febrero de 1996: “Construir un Estado lleva siglos. Construir un Estado de Derecho ha llevado luchas internas, fracasos sucesivos durante cuarenta años, una transición lograda y una consolidación trabajosa. Construir algo en política es siempre difícil, implica capacidad creadora, paciencia, voluntad de integrar, visión de futuro y de convivencia y por lo que a este país nuestro implica, esa edificación del Estado social y democrático de Derecho ha supuesto el triunfo de una decidida y mayoritaria mentalidad democrática en la que es esencial el respeto al otro”.

Toda reforma constitucional adopta procedimientos complejos para permitir vincular sin tensiones el ordenamiento jurídico al nuevo proceso político, esto es, asegurando la continuidad jurídico-política del Estado. A veces, incluso, se prohíbe la reforma sobre determinadas cuestiones como en la Constitución francesa de 1958 que dispone en su artículo 89, in fine, que «ningún procedimiento de revisión puede ser iniciado o llevado adelante cuando se refiera a la integridad del territorio. La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de revisión«. O en la Ley Fundamental de Bonn que, por su parte, establece en el artículo 79.3 que «es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la Federación en Estados o al principio de la cooperación de los Estados en la legislación o a los principios consignados en los artículos 1 y 20«.

En España, la Ley franquista de “Principios Fundamentales del Movimiento Nacional” declaraba perpetuos e inmodificables sus “principios”. Para evitar similitudes, la actual Constitución de 1978 no prohíbe modificar sus artículos pero sí lo dificulta extraordinariamente en su Título X, titulado «De la reforma constitucional«, estableciendo dos procedimientos de reforma por razón de la materia. Uno de ellos, el más complejo, está regulado en el artículo 168, para supuestos de revisión total y para las reformas parciales que afecten a los artículos 1 a 9 (Título Preliminar), 15 a 29 (Título I, Capítulo 2º, Sección 1ª, «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas«) y 56 a 65 (Título II, «De la Corona«). El más “sencillo” está en el 167, y permite la reforma de cualquier otro precepto de la Constitución española.

Son procedimientos dirigidos a dificultar extraordinariamente cualquier reforma constitucional, especialmente las materias consideradas especialmente sensibles y relevantes. No obstante, esta lógica de protección institucional no debe impedir aquellas reformas que sean necesarias para la incardinación constitucional en la nueva realidad social.

Con el mismo convencimiento de que Cataluña es España y de que no dejará de serlo, debe reconocerse que es ineludible facilitar a Cataluña una nueva integración constitucional que sea acorde con sus peculiaridades culturales, sus derechos históricos y su realidad socio-política actual. Deben, pues, reformarse la Constitución y el Estatuto catalán para permitir ese nuevo encuadramiento, un marco renovado que probablemente tenga en la vía de un “Estado español federal y asimétrico” su mejor solución.

José Antonio García Regueiro

Ex Letrado del Tribunal Constitucional. Presidente de Arco Europeo Progresista.